生態(tài)環(huán)境法典中執(zhí)法司法制度新進(jìn)展
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文/全國人大常委會法制工作委員會研究室主任?
黃海華
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生態(tài)環(huán)境法典是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想和習(xí)近平經(jīng)濟思想指引下的重大立法成果，是我國繼民法典之后第二部以“法典”命名的法律，是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境”命名的法典。編纂生態(tài)環(huán)境法典，創(chuàng)新運用適度法典化的編纂方式，有助于推動包括執(zhí)法司法制度在內(nèi)的各項法律制度進(jìn)步，進(jìn)一步筑牢美麗中國建設(shè)的法治基石。
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習(xí)近平總書記強調(diào)，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。生態(tài)環(huán)境與每個人休戚相關(guān)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有非常鮮明的公益屬性。同時，生態(tài)環(huán)境的公益屬性，還體現(xiàn)在兩個方面：一是人與自然的關(guān)系是人類社會最基本的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境被破壞甚至惡化衰退是近代工業(yè)文明帶來的副產(chǎn)品，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是當(dāng)代中國、人類社會的時代命題，必須從全體人民、全人類的高度來認(rèn)識并予以重視，這一點超越了個體和權(quán)利的視角。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，關(guān)系到中華民族的永續(xù)發(fā)展，關(guān)系到子孫后代的繁衍生存。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不僅涉及代內(nèi)關(guān)系，還涉及代際關(guān)系，這一點超越了當(dāng)代人群和當(dāng)下權(quán)益的視角。生態(tài)環(huán)境鮮明的公益屬性和極端重要性，決定了生態(tài)環(huán)境法典必須遵循最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治要求，整合構(gòu)建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法制度體系框架，充分發(fā)揮執(zhí)法司法機關(guān)維護(hù)國家利益和社會公共利益的職責(zé)職能作用。
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一是構(gòu)建執(zhí)法司法制度體系框架。生態(tài)環(huán)境法典首次將散見于多部法律中的執(zhí)法司法制度集中在一部法律中，保持法治秩序整體性，在不改變現(xiàn)行執(zhí)法司法基本制度的前提下，根據(jù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域特點作出必要調(diào)整，形成統(tǒng)一完備、科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法制度體系框架。具體而言，“責(zé)任主體”一節(jié)（法律責(zé)任和附則編第一章第二節(jié)）列明各責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各類法律責(zé)任，“責(zé)任追究”一節(jié)（法律責(zé)任和附則編第一章第三節(jié)）明確執(zhí)法司法各項責(zé)任追究程序。總體上實現(xiàn)了“三個全覆蓋”，即污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域法律責(zé)任全覆蓋；民事、刑事、行政等各類法律責(zé)任全覆蓋；行政執(zhí)法、民事訴訟、公益訴訟、行政復(fù)議、行政訴訟、刑事訴訟等責(zé)任追究程序全覆蓋。通盤考慮安排執(zhí)法司法實體規(guī)則，形成務(wù)實管用、特征鮮明的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法實體規(guī)則體系。各類法律責(zé)任都要遵循嚴(yán)的總基調(diào)，并應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、危害后果相當(dāng)（第一千零五十二條）。聚焦法律責(zé)任中主觀要件，純民事責(zé)任實行無過錯責(zé)任原則，公益訴訟民事責(zé)任實行過錯責(zé)任原則，并輔以免責(zé)、減輕規(guī)則；行政處罰責(zé)任實行過錯推定原則；刑事責(zé)任實行過錯責(zé)任原則，總體實現(xiàn)各類法律責(zé)任遵循“無過不追責(zé)”原則。將行政、民事追責(zé)的期限原則統(tǒng)一為五年，對造成危害后果的，五年內(nèi)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；將民事訴訟期間從三年延長為五年（第一千零五十四條）。強化法律責(zé)任的穿透性，明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任中連帶責(zé)任情形，以及行政處罰責(zé)任中對違法單位及直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員均進(jìn)行處罰的雙罰制。強化各類法律責(zé)任承擔(dān)的相互銜接，形成責(zé)任合力。明確承擔(dān)行政、刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任，同時財產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任（第一千零五十八條）；對違法行為人符合有效采取生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施、及時繳納賠償金等法定情形的，依法從輕或者減輕行政處罰等（第一千零五十六條）。
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二是全面整合行政執(zhí)法制度規(guī)則。在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法的新情況新問題，采取平移、歸并、銜接、提升等方式，用較大篇幅科學(xué)設(shè)置行政執(zhí)法制度規(guī)則（法律責(zé)任和附則編第二章）。進(jìn)行全面規(guī)定，總則編、污染防治編以及生態(tài)保護(hù)編中海洋生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展編中清潔生產(chǎn)方面的禁止性、義務(wù)性規(guī)定均有相對應(yīng)的行政處罰責(zé)任。進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、影響評價、排污許可、生態(tài)環(huán)境事故等適用于多個生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律制度全面整合、集中規(guī)定，避免重復(fù)和參差不齊（法律責(zé)任和附則編第二章第一節(jié)至第三節(jié)、第十四節(jié)）。進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)定，不同污染防治領(lǐng)域的同類違法行為，特別是將放射性污染防治與危險廢物污染防治，向水體和向海洋排放污染物等，設(shè)置相同或者大體平衡的行政處罰責(zé)任。進(jìn)行銜接規(guī)定，考慮到生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展方面的現(xiàn)行法律繼續(xù)有效，與法典并行，這方面的行政處罰責(zé)任主要在現(xiàn)行相關(guān)法律中規(guī)定，法典除了規(guī)定地下水保護(hù)、廢舊產(chǎn)品回收體系建立、碳排放、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單等方面相關(guān)行政處罰責(zé)任外，主要作出銜接性規(guī)定（法律責(zé)任和附則編第二章第十二節(jié)、第十三節(jié)）。進(jìn)行指引規(guī)定，為便于執(zhí)法司法守法，保障法典有效實施，在法律責(zé)任有關(guān)章節(jié)中分別規(guī)定對應(yīng)法典相關(guān)編章節(jié)的指引性規(guī)定，以及原則按照前四編有關(guān)章節(jié)的條文順序來設(shè)置行政處罰責(zé)任。
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三是理順公益訴訟制度體系。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各項公益訴訟制度逐步建立健全，并具有豐富實踐，為生態(tài)環(huán)境法典構(gòu)建公益訴訟制度體系并集中規(guī)定提供了制度基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。法典在生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度方面取得的最大進(jìn)展是理順了生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度體系，形成三個層次、四類訴訟以及“2﹢2﹢2”邏輯結(jié)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度體系。第一個層次是將整個公益訴訟制度分為民事和行政兩類公益訴訟制度，其中民事公益訴訟制度情形相對較多，行政公益訴訟制度只有檢察行政公益訴訟（第一千零七十六條）。第二個層次是根據(jù)“造成國家損失”和“損害社會公共利益”兩類不同侵權(quán)情形，將民事公益訴訟制度分為由政府或者有關(guān)部門、檢察機關(guān)依法提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度（第一千零七十三條、一千零七十四條），與由檢察機關(guān)或者符合法定條件的社會組織依法提起的民事公益訴訟制度（第一千零七十五條）。第三個層次是區(qū)分不同生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對海洋生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度予以特殊制度安排，考慮到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉外性強，需要對接相關(guān)國際條約，因此法典延續(xù)了海洋環(huán)境保護(hù)法相關(guān)規(guī)定原則和精神，只規(guī)定了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度（第一千零七十四條）。與此同時，遵循適度法典化的編纂方法，按照重要程度和急用先行的原則，還對生態(tài)環(huán)境公益訴訟一些具體制度進(jìn)行補充修改。比如統(tǒng)一設(shè)置“違法性”要件，考慮到生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理和公益訴訟制度都是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益為宗旨，生態(tài)環(huán)境法律制度和管理標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)密，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者遵守了生態(tài)環(huán)境法律規(guī)定原則上不宜再被認(rèn)定為損害公共利益、承受被追究法律責(zé)任的不利后果，因此在總結(jié)司法實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，除了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度外，民事類公益訴訟制度統(tǒng)一設(shè)置“違法性”要件（第一千零八十一條），實現(xiàn)行政類、民事類公益訴訟制度的協(xié)調(diào)，也明確將民事類公益訴訟與民事私益訴訟區(qū)分開來。強化司法審判保障和訴訟規(guī)則，明確規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)加強生態(tài)環(huán)境審判工作，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境專業(yè)化審判機制建設(shè)（第三十一條）。同時，增加了民事類公益訴訟的舉證責(zé)任規(guī)則。考慮到舉證責(zé)任是關(guān)鍵性訴訟規(guī)則，民事類公益訴訟難以適用民事私益訴訟中“舉證責(zé)任倒置”規(guī)定，因此法典補充增加了民事類公益訴訟原則上由提起主體承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定。同時，為適應(yīng)各類民事類公益訴訟的不同情況，特別是行為與損害之間是否存在因果關(guān)系不宜一 刀切，保持制度的適當(dāng)開放性，法典采用了“其他應(yīng)當(dāng)證明的事項”表述，并將草案三審稿中“生態(tài)環(huán)境受到的損害”修改為“生態(tài)環(huán)境損害情況”（第一千零八十一條）。另外，為了積極發(fā)揮檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用，明確檢察公益訴訟在行政公益訴訟、民事公益訴訟中的兜底性制度安排。
